一種以牟取非法利益為目的的違法行為之所以得以泛濫，在很大程度上是由于違法成本低而造成的，現(xiàn)實(shí)生活中虛假?gòu)V告的泛濫很大程度上折射了其違法成本低的法律根源。商人經(jīng)過(guò)利益與成本的博弈之后，目然會(huì)主動(dòng)地選擇違法，因?yàn)檫@種違法可以給他帶去利潤(rùn)。有人戲言，在國(guó)外，只要有0.1%的顧客受了廣告的騙，該企業(yè)就非垮臺(tái)不可；而在國(guó)內(nèi)只要有0.1%的顧客受了廣告的騙，該企業(yè)就發(fā)了！只要虛假?gòu)V告的收益大于其違法成本，虛假?gòu)V告行為就難以遏制。虛假?gòu)V告違法的低成本主要表現(xiàn)在：

（一）現(xiàn)行司法救濟(jì)的不足直接降低了虛假?gòu)V告違法的成本

首先，民事責(zé)任方面。一方面，虛假?gòu)V告侵權(quán)歸責(zé)時(shí)實(shí)行過(guò)錯(cuò)責(zé)任原則，要求受害人承擔(dān)舉證責(zé)任，這對(duì)于處于弱勢(shì)地位的消費(fèi)者而言比較困難。過(guò)錯(cuò)責(zé)任適用于虛假?gòu)V告侵權(quán)有許多不足。另一方面，虛假?gòu)V告侵權(quán)損害賠償時(shí)適用同質(zhì)補(bǔ)償原則，已經(jīng)不能有效地補(bǔ)救受害人行政責(zé)任方面的困難和損害救濟(jì)的不足，與虛假?gòu)V告的暴利形成鮮明對(duì)比。在虛假?gòu)V告侵權(quán)中，現(xiàn)行的民事救濟(jì)制度使得受害人維權(quán)成本太高，而維權(quán)的高成本則意味著違法的低成本。其次，行政責(zé)任方面。《廣告法》、《廣告管理?xiàng)l例》、

《廣告管理?xiàng)l例施行細(xì)則M等法律法規(guī)對(duì)虛假?gòu)V告的行政處罰過(guò)輕。對(duì)于廣告主、廣告經(jīng)營(yíng)者以及廣告發(fā)布者虛假?gòu)V告行為的罰款責(zé)任，《廣告法》規(guī)定的處罰最高金額是廣告費(fèi)用的5倍，《廣告管理?xiàng)l例》沒(méi)有明確罰款的具體標(biāo)準(zhǔn)，而《廣告管理?xiàng)l例施行細(xì)則M則是直接地將《廣告法》規(guī)定的“5倍以下”的罰款降低為“3倍以下”，并附加了“最高不超過(guò)3萬(wàn)元”的條件限制。這樣的行政處罰明顯畸輕，不足以制裁虛假?gòu)V告，因?yàn)樵S多時(shí)候虛假?gòu)V告的利潤(rùn)要比罰款高得多，甚至，為了規(guī)避行政處罰責(zé)任，廣告主與廣告發(fā)布者經(jīng)常聯(lián)合，偽造虛假的廣告合同，大大降低廣告費(fèi)，這使得5倍以下的罰款失去法律責(zé)任的制裁意義。這種處罰上的無(wú)力使得許多違法主體更加喜歡虛假?gòu)V告。最后，刑事責(zé)任方面。盡管《刑法》規(guī)定，情節(jié)嚴(yán)重的虛假?gòu)V告行為構(gòu)成“虛假?gòu)V告罪”，“處二年以下有期徒刑或者拘役，并處或者單處罰金”，但司法實(shí)踐中真正被追究刑事責(zé)任的虛假?gòu)V告案件幾乎是風(fēng)毛麟角。而事實(shí)是，一方面，虛假?gòu)V告在部分地區(qū)泛濫成災(zāi)，成為社會(huì)一大公害；另一方面，生活中因虛假?gòu)V告嚴(yán)重侵權(quán)的案件屢見(jiàn)不鮮。顯然，現(xiàn)行的司法救濟(jì)已經(jīng)不能有效地發(fā)揮法律責(zé)任的教育、預(yù)防以及制裁功能，這意味著虛假?gòu)V告違法的成本降低，虛假?gòu)V告目然就有了生存空間。

（二）行政監(jiān)管不力降低了虛假?gòu)V告的成本

虛假?gòu)V告的泛濫固然有多方面的因素，但行政執(zhí)法不力、監(jiān)管不嚴(yán)應(yīng)該是虛假?gòu)V告泛濫的一個(gè)主要原因?，F(xiàn)實(shí)生活中虛假?gòu)V告屢禁不止折射了我國(guó)行政監(jiān)管不力的尷尬。行政監(jiān)管是切斷虛假?gòu)V告生命源的一個(gè)核心環(huán)節(jié)，行政監(jiān)管到位，可以在很大程度上杜絕虛假?gòu)V告。目前虛假?gòu)V告在部分地區(qū)泛濫，其監(jiān)管機(jī)關(guān)難逃其咎。我國(guó)廣告的監(jiān)督管理機(jī)關(guān)——縣級(jí)以上各級(jí)工商行政管理機(jī)關(guān)雖然都設(shè)立了專門的廣告監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)，但普遍存在人員數(shù)量不足、法律素質(zhì)不高的狀況，這使得廣告管理的法規(guī)得不到及時(shí)有效的貫徹，許多虛假?gòu)V告無(wú)法得到及時(shí)查處。在執(zhí)法的力度上，因種種因素的影響而對(duì)虛假?gòu)V告行為經(jīng)常是“重拳出擊、輕輕落下”，這使得本來(lái)制裁力度就不夠的法律在執(zhí)行環(huán)節(jié)又打了折扣。實(shí)踐中，有的地方的行政執(zhí)法部門怠于履行職責(zé)、對(duì)虛假?gòu)V告姑息縱容、行政不作為的現(xiàn)象比較普遍；有的地方的工商行政管理機(jī)關(guān)的廣告監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)形同虛設(shè)；有些行政執(zhí)法人員面對(duì)虛假?gòu)V告有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)、違法不究；更有甚者，某些地方行政執(zhí)法部門在金錢或利益的誘惑下對(duì)虛假?gòu)V告大開(kāi)方便之門，甚至充當(dāng)起虛假?gòu)V告的保護(hù)傘。

實(shí)際上，面對(duì)觸目驚心的虛假?gòu)V告，國(guó)家相關(guān)部門也出臺(tái)了一系列整治虛假?gòu)V告的規(guī)章、決定、命令。以醫(yī)療類廣告為例。早在2003年1月l5日，國(guó)家工商行政管理總局、衛(wèi)生部、國(guó)家中醫(yī)藥管理局就發(fā)布了《關(guān)于規(guī)范醫(yī)療廣告活動(dòng)加強(qiáng)醫(yī)療廣告監(jiān)管的通知》，通知明確規(guī)定暫停乙肝、尖銳濕疣、梅毒、淋病等性病類醫(yī)療廣告的發(fā)布；2004年12月23日，國(guó)家工商行政管理總局發(fā)布《關(guān)于開(kāi)展“打虛假捌誠(chéng)信”廣告專項(xiàng)整治行動(dòng)的通知》指出，嚴(yán)厲打擊“宣傳保證治愈的乙型肝炎”虛假違法廣告：2005年3月30日國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于開(kāi)展打擊商業(yè)欺詐專項(xiàng)行動(dòng)的通知》指出，嚴(yán)禁在醫(yī)療服務(wù)廣告中使用任何人包括社會(huì)公眾人物的形象、以消費(fèi)者、患者、專家的名義作證明，嚴(yán)禁在醫(yī)療服務(wù)廣告中宣傳保證治愈率；2006年10月，新聞出版總署和國(guó)家工商行政管理總局發(fā)出緊急通知，目11月1日起，所有報(bào)刊暫停發(fā)布治療尖銳濕疣、梅毒、淋病、乙型肝炎等內(nèi)容的醫(yī)療廣告。上述規(guī)定應(yīng)該是目前醫(yī)療虛假?gòu)V告泛濫的“克星”，但實(shí)際情況又是怎樣呢？2006年11月筆者對(duì)省內(nèi)的幾家媒體包括某省電視臺(tái)（3個(gè)頻道）、某市電視臺(tái)（4個(gè)頻道）、某晚報(bào)等調(diào)查發(fā)現(xiàn)，上述廣告照播不誤。為此，筆者專門走訪了某省工商局與某市工商局相關(guān)工作人員，他們把執(zhí)法力量不足、消費(fèi)者素質(zhì)低等因素作為是虛假?gòu)V告泛濫的主要原因，而只字不提監(jiān)管不力的問(wèn)題。當(dāng)筆者問(wèn)到虛假?gòu)V告的泛濫是否和行政監(jiān)管不力有關(guān)時(shí)，相關(guān)工作人員只是輕摧淡寫地說(shuō)這是社會(huì)大環(huán)境問(wèn)題。而在筆者就虛假?gòu)V告的相關(guān)問(wèn)題做過(guò)的一個(gè)問(wèn)卷調(diào)查中，有38.0%的受訪者認(rèn)為“行政監(jiān)管不力”是造成“虛假?gòu)V告泛濫成災(zāi)、屢禁不止的最主要的原因”；在筆者做過(guò)的專題調(diào)研中，大多數(shù)受訪者認(rèn)為行政監(jiān)管不力是造成虛假?gòu)V告泛濫的最根本原因。調(diào)查中顯示，許多受訪者對(duì)虛假?gòu)V告行政監(jiān)管機(jī)關(guān)的信任度很低。虛假?gòu)V告的泛濫很大程度上映射了我國(guó)行政監(jiān)管不力的局面，這變相降低了虛假?gòu)V告的違法成本，從而導(dǎo)致虛假?gòu)V告違法行為“合法化”存在的社會(huì)怪象?？梢哉f(shuō)，監(jiān)管不力為虛假?gòu)V告的泛濫提供了行政保障。

（三）監(jiān)管體制不完善也降低了虛假?gòu)V告違法的成本

目前我國(guó)的廣告監(jiān)管體制與國(guó)際通行的廣告監(jiān)管體制不同，許多國(guó)家實(shí)行的是廣告在發(fā)布前要經(jīng)過(guò)權(quán)威廣告審查機(jī)構(gòu)進(jìn)行嚴(yán)格審查后才能發(fā)布的廣告統(tǒng)一審查制度，這在很大程度上可以“防虛假?gòu)V告于未然”。我國(guó)實(shí)行廣告審查雙軌制，一些特殊商品或服務(wù)包括藥品、醫(yī)療器械、農(nóng)藥、獸藥、醫(yī)療廣告、保健食品、有醫(yī)療作用的酒類商品廣告等由行政主管部門審查，其他廣告由廣告經(jīng)營(yíng)者和廣告發(fā)布者審查，由工商行政管理機(jī)關(guān)進(jìn)行事后監(jiān)督管理。這種廣告監(jiān)管模式的弊端是顯而易見(jiàn)的。其一，從表面上看，我國(guó)廣告行政監(jiān)管的成本比國(guó)外的低，但這恰恰是導(dǎo)致虛假?gòu)V告泛濫的癥結(jié)所在。從經(jīng)濟(jì)學(xué)意義上講，行政監(jiān)管的成本與虛假?gòu)V告違法行為的成本是成正比的。其二，由廣告經(jīng)營(yíng)者與發(fā)布者對(duì)部分廣告（在所有廣告中占相當(dāng)比例）負(fù)責(zé)制作和發(fā)布前的審核，這樣一來(lái)，廣告經(jīng)營(yíng)者、廣告發(fā)布者集廣告經(jīng)營(yíng)、發(fā)布、審查于一身，由于缺乏有效的制約機(jī)制，再加上利益的驅(qū)動(dòng)，經(jīng)常出現(xiàn)“審而不查”的形式主義結(jié)果。實(shí)際上，將審查廣告證明文件以及廣告內(nèi)容真實(shí)性的責(zé)任交給廣告經(jīng)營(yíng)者和發(fā)布者是與經(jīng)濟(jì)主體的趨利性特征相矛盾的，因?yàn)槭袌?chǎng)主體首先考慮的是經(jīng)濟(jì)利益，當(dāng)經(jīng)濟(jì)利益與法律義務(wù)相沖突時(shí)，想方設(shè)法規(guī)避義務(wù)則成為其“合理”選擇。其三，廣告監(jiān)管機(jī)關(guān)事后審查和監(jiān)測(cè)存在不足。廣告監(jiān)管機(jī)關(guān)的廣告監(jiān)管以事后審查為主，對(duì)廣告的監(jiān)測(cè)、檢查都是在廣告發(fā)布后進(jìn)行的，因此不可避免地帶有一定的滯后性和被動(dòng)性。在發(fā)現(xiàn)和懲處虛假?gòu)V告時(shí)，其損害事實(shí)已經(jīng)發(fā)生，廣告監(jiān)管機(jī)關(guān)的行政處罰只能起到事后教育、懲戒的作用，其亡羊補(bǔ)牢的效果并不好。尤其是現(xiàn)在，全國(guó)許多地方存在對(duì)虛假?gòu)V告監(jiān)管不力甚至是不作為的現(xiàn)象，加上檢測(cè)技術(shù)、監(jiān)管，人員素質(zhì)等因素的制約，這種事后監(jiān)督管理的效果由此可見(jiàn)一斑，如果相應(yīng)的責(zé)任追究制度不完善，虛假?gòu)V告的泛濫則獲得空間。綜上，我國(guó)目前的廣告審查與監(jiān)管成本低，既不能有效地“防患于未然”，也不能有效地“亡羊補(bǔ)牢”，虛假?gòu)V告在部分地區(qū)泛濫成災(zāi)、屢禁不止也就不足為奇了。

實(shí)際上，我國(guó)所構(gòu)建的這種監(jiān)管模式如果各主體能夠嚴(yán)格地依法審查或監(jiān)管，也不失為一套理想的監(jiān)管模式。以藥品廣告為例。藥品廣告的產(chǎn)生需經(jīng)過(guò)四個(gè)環(huán)節(jié)：第一，廣告公司設(shè)計(jì)、制作廣告文案，對(duì)廣告內(nèi)容進(jìn)行第一道把關(guān)。第二，企業(yè)將廣告文案上報(bào)給所在地的省級(jí)藥監(jiān)管理部門審核，獲得廣告批準(zhǔn)文號(hào)。第三，廣告主或廣告公司與媒體聯(lián)系廣告發(fā)布事宜，媒體對(duì)已批準(zhǔn)的廣告文案進(jìn)行第三次審核，通過(guò)后刊登或播出。第四，各地工商行政管理部門負(fù)責(zé)對(duì)已刊登或播出的廣告進(jìn)行監(jiān)控，對(duì)違法廣告的責(zé)任者進(jìn)行相應(yīng)處罰。然而，問(wèn)題恰恰在于，各相關(guān)主體沒(méi)有很好地履行法定義務(wù)，虛假?gòu)V告的泛濫足以說(shuō)明這一點(diǎn)。如果相應(yīng)的責(zé)任追究制度不完善，虛假?gòu)V告的泛濫則獲得空間。

（四）消費(fèi)者目身的因素也變相降低了虛假?gòu)V告違法的成本

從經(jīng)濟(jì)學(xué)意義上講，消費(fèi)者的消費(fèi)素質(zhì)和維權(quán)意識(shí)與虛假?gòu)V告的違法成本成正比。消費(fèi)者消費(fèi)素質(zhì)不高、維權(quán)意識(shí)不強(qiáng)為虛假?gòu)V告的生存繁衍提供了基礎(chǔ)。主要表現(xiàn)在：第一，消費(fèi)者的消費(fèi)素質(zhì)有待提高。虛假?gòu)V告能夠獲得“生存”的空間，說(shuō)明有消費(fèi)的需求和市場(chǎng)。部分消費(fèi)者貪圖便宜的消費(fèi)心理使得虛假?gòu)V告屢屢得手。許多消費(fèi)者由于知識(shí)或經(jīng)驗(yàn)所限，無(wú)法甄別虛假?gòu)V告。在筆者就相關(guān)問(wèn)題做過(guò)的問(wèn)卷調(diào)查中（同前），有56.5%的受訪者把虛假?gòu)V告與內(nèi)容夸張的廣告等同起來(lái)，40.1%的受訪者把虛假?gòu)V告與違法廣告等同起來(lái)，說(shuō)明整體上消費(fèi)者對(duì)于虛假?gòu)V告認(rèn)識(shí)比較模糊；同時(shí)有33.8%的受訪者不知道哪些類型的廣告不能通過(guò)媒體做廣告。調(diào)查中顯示許多受訪者不知道工商局為虛假?gòu)V告的監(jiān)管機(jī)關(guān)，許多消費(fèi)者不知道我國(guó)有《廣告法》。第二，消費(fèi)者維權(quán)意識(shí)低，社會(huì)責(zé)任意識(shí)差。德國(guó)法學(xué)家耶林曾說(shuō)過(guò)，“對(duì)被遭攻擊的具體權(quán)利的保護(hù)，不但是權(quán)利人對(duì)目己的義務(wù)，而且是對(duì)社會(huì)的義務(wù)”，“在社會(huì)利益上每個(gè)人都是為權(quán)利而斗爭(zhēng)的天生的斗士”。作為虛假?gòu)V告最直接的受眾，消費(fèi)者對(duì)于虛假?gòu)V告的投訴、檢舉或起訴，是提高虛假?gòu)V告成本、減少其利潤(rùn)空間從而遏制虛假?gòu)V告的有效途徑。在美國(guó)、英國(guó)、法國(guó)等許多西方國(guó)家，依靠消費(fèi)者的社會(huì)監(jiān)督規(guī)制虛假?gòu)V告取得良好的社會(huì)效果。然而，在我國(guó)，許多消費(fèi)者對(duì)虛假?gòu)V告見(jiàn)怪不怪，在受了虛假?gòu)V告的欺騙后目認(rèn)倒霉。這種現(xiàn)象使得虛假?gòu)V告侵權(quán)“半公開(kāi)化”，社會(huì)性權(quán)益侵害現(xiàn)象屢屢發(fā)生。在筆者就相關(guān)問(wèn)題做過(guò)的問(wèn)卷調(diào)查中（同前），在問(wèn)到“受到虛假?gòu)V告欺騙后有沒(méi)有同相關(guān)部門投訴過(guò)”時(shí)，只有22.1%的受訪者回答投訴過(guò)，大部分的受訪者（77.9%）沒(méi)有投訴。調(diào)查中顯示，大部分受訪者(79.7%)不會(huì)主動(dòng)去投訴或檢舉虛假?gòu)V告，大部分受訪者(81.4%)在受到虛假?gòu)V告的欺騙后不會(huì)選擇訴訟維權(quán)。在“不會(huì)主動(dòng)去投訴、檢舉、起訴虛假?gòu)V告”的原因說(shuō)明中，許多受訪者提到“不值得”、“與目己沒(méi)關(guān)系”、“那是政府的事情”、“沒(méi)時(shí)間”、“訴訟太麻煩”、“不知如何打官司”、“損失較小、還不夠支付律師費(fèi)用”等，還有相當(dāng)一部分受訪者提到“怕報(bào)復(fù)”或是“對(duì)投訴機(jī)關(guān)不抱希望”、“投訴也解決不了問(wèn)題”，上述情況表明目前許多消費(fèi)者的社會(huì)責(zé)任意識(shí)以及維權(quán)意識(shí)比較差，這也間接降低了虛假?gòu)V告違法的成本。

許多規(guī)范的制度都要經(jīng)歷一個(gè)不規(guī)范的狀態(tài)，這是已經(jīng)被歷史證明了的問(wèn)題。目前，虛假?gòu)V告在我國(guó)部分地區(qū)泛濫成災(zāi)，恰恰為相關(guān)部門規(guī)制虛假?gòu)V告、最終實(shí)現(xiàn)廣告市場(chǎng)的規(guī)范狀態(tài)提供了現(xiàn)實(shí)依據(jù)。我們不能因?yàn)槟壳拔覈?guó)虛假?gòu)V告情況比較嚴(yán)重就對(duì)相關(guān)部門規(guī)制虛假?gòu)V告的努力和未來(lái)的廣告市場(chǎng)失去信心，因?yàn)槿魏沃贫葟牟灰?guī)范到規(guī)范，都需要一個(gè)過(guò)程。當(dāng)然，任何不規(guī)范的狀態(tài)都不能持續(xù)太長(zhǎng)的時(shí)間，否則就失去了制度本身的規(guī)范意義。從博弈論的角度看，只有體現(xiàn)多元利益主體重復(fù)博弈的相對(duì)均衡的法律制度才是相對(duì)公正和優(yōu)良的法律制度。要讓一項(xiàng)法律制度成為人們遵守的規(guī)范，就必須形成一種均衡，使當(dāng)事人沒(méi)有違反法律的激勵(lì)和動(dòng)機(jī)，經(jīng)濟(jì)學(xué)家認(rèn)為，人們對(duì)較嚴(yán)厲的法律制裁的反應(yīng)是，減少會(huì)被制裁的行為數(shù)量，而較嚴(yán)厲的法律制裁意味著行為人違法成本的提高。從經(jīng)濟(jì)學(xué)角度看，只要虛假?gòu)V告行為的收益大于其成本，或者說(shuō)，只要虛假?gòu)V告行為的邊際成本小于其邊際收益，虛假?gòu)V告行為就很難遏制，行為人會(huì)主動(dòng)地選擇違法，直到將虛假?gòu)V告的違法水平推進(jìn)至其邊際成本等于邊際收益時(shí)為止。因此，規(guī)制虛假?gòu)V告的有效方法即提高虛假?gòu)V告的違法成本。我國(guó)當(dāng)前虛假?gòu)V告的現(xiàn)狀應(yīng)該引起國(guó)家相關(guān)部門的重視，制訂切實(shí)可行的計(jì)劃，采取有效的規(guī)制措施，提高虛假?gòu)V告的違法成本，切斷其利潤(rùn)源，這樣，才能從根本上杜絕虛假?gòu)V告。